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《图书馆法》执行的政策工具

政策工具是实现政策目标的手段和机制,图书馆法的执行过程中同样也需要自己的手段和机制,由于法律的强制性特征,在其执行中天然地就被赋予了借助国家司法机制对违反者进行强制和惩罚的手段。

图书馆事业是以公共资源投入实现公共服务的社会公共事业,其文化性、教育性、事业性、服务性、大众性的社会特征,使其存在发展对社会文明发展与和谐社会建设具有了独特的价值与意义,特别是我国在不同地区间存在发展上的不平衡,不同系统间在社会资源占有和支配上不平衡,不同时期党和政府主导性政策目标上的差异性,以及我国较低水平的法制化建设,一般意义上的强制性法律手段在实施图书馆法的过程中难以发挥其应有的作用,而以多种政策工具并用、以法律强制手段和司法机制作为最终保障工具,更具有现实意义。

公共政策工具有多种类型,按不同的分类标准有不同的分类方法,如美国的罗威、达尔和林德布洛姆等将之分为规制性工具和非规制性工具,萨拉蒙在他们的基础上增列了开支性工具和非开支性工具;胡德将政策工具分为信息、权威、经济和组织四种;麦克唐纳和艾莫尔将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设型工具、系统变迁型工具:施耐德ya英格拉姆等则分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具、学习型工具四种:霍莱特和拉梅什将政策工具分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具等,我国也有学者在研究中将政策工具分为市场化工具、工商管理技术、社会化手段三种。

不同类型的工具手段划分是因为对实现政策目标的方法有不同角度和学科的观察,在政策的实践过程中,因时、因事、因地、因情、因人的差异,实现政策目标时的工具选择会有千差万别,自然对这些差别性的工具手段的归类和命名也会存在较大差异。

所有的法律除了强制外,还有引导社会的特征。作为国家制定的一种正式的专门法,《图书馆法》的强制性特征由司法机关和司法程序来保障,其引导作用就不是用强制工具可以实现的,在某些条件下,以普通的政策工具可以更好地完成法律的要求和目标。

1、行政。行政手段,是“国家通过行政机构,采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施,来调节和管理经济的手段”①,它具有权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封闭性等特点。

1949年中华人民共和国建国以来,我国实现社会管理的主要方式,就是以行政手段贯彻党的治国思想,以行政的各种工具实现党对政府自身、经济、文化、教育、社会的全面管理,在行政过程中体现党和政府的各种决策。如毛泽东所说“政策和策略是党的生命”,建国以来在我国实现社会组织的规则是党的政策,而非法律,“依法治国”和法制化建设仅仅是在改革开放后才实现的治国方略的转变。但即使是提倡依法治国的今天,长期以来依靠政策和行政系统实现社会管理的传统仍然在国家社会生活中占据主要的地位,也是包括图书馆事业在内的各项社会事业管理的首要方法。利用行政管理手段的高效、快捷和社会对行政管理手段的习惯适应,以行政的手段贯彻图书馆法的原则和要求,将可能首先是我国图书馆法制定后的施行时的首要选择,绝大部分的图书馆法条款在行政框架下执行也更加有效和现实,即使是那些强制性的条款规定—如对图书馆经费保障的规定—一旦政府不能有效的实现,也很难进入法律程度,而更大的可能是在行政系统内进行协商、以行政程序来解决,如通过两会监督和代表提案要求政府更好地履行法律,通过各图书馆系统所属行政管理部门内部的沟通达到对图书馆事业的保障,使政府行为接近符合法律的要求,等等;

2、经济。对图书馆事业而言,经济手段就是指政府依照法律规定、借助于经济杠杆的调节作用对图书馆事业的发展进行宏观调控,主要体现在对图书馆事业发展经费的投入上。如果图书馆法或其相关解释条款规定了某一类型图书馆经费需求数量或年度增长比例,图书馆管理部门按规定划拨够了相应的经费,我们只能认为此时图书馆主管部门的态度是正常维持图书馆的发展:如果主管部门在某些年度明显加大了经费投入量,则我们可以理解为是主管部门利用加大经费投入促进和刺激图书馆的发展。在一般情况下,行政手段也更多地体现为经济手段。

3、引导。即通过宣传、舆论、教育、激励、奖励、提倡、说服等方面,形成一个有利于图书馆事业发展和执行图书馆法的软环境,使图书馆事业按照图书馆法精神向前发展。

我国各项社会事业的发展从来就不是靠法律和行政的强制性规范和惩罚保证其发展的,更多的情况下是通过教育的手段来完成的。与惩罚手段的刚性相比,柔性的教育手段的主要作用是通过改变人们的思想,使人们产生自觉的认识,自愿地使自身的行为符合社会发展方向和法规政策的倡导方向。

引导的手段也包括交换,交换的实质是互利。即图书馆通过更优秀的管理、组织和服务,提升行业社会认可度,从而获得更多的社会资源—包括更充足的图书馆业务发展资金、更优裕的图书馆工作人员报酬和更受尊重的社会地位:政府在认可图书馆的贡献中,以更大的投入作为一种态度的表达,支持图书馆按既定的路线实现进一步的完善成长;

4、技术。广义的技术既包括作为工具的现代化信息技术和传统的图书馆业务技术,也包括管理和组织的技术。

重视利用技术的手段促进图书馆法规定的目标的实现,在图书馆管理理念更新、管理手段快速变革、现代化信息技术手段广泛应用于图书馆工作各领域的今天更具有现实意义。特别是数字化图书馆建设带来了图书馆发展的革命性转变,利用各种现代化技术手段,图书馆的工作方法、服务领域、服务效率都发生了巨大的改变,技术的进步甚至从根本上影响了图书馆的基本社会模式,过去看起来比较虚泛好像难以实践的一些图书馆理念,在今天的现代化技术条件下已成为图书馆工作开展的基本要求。图书馆法要包容技术的现实和发展,而充分发挥技术手段的作用,也可以有助于履行法律的规定。