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《图书馆法》实施过程中的监测

从政策的颁布开始进入执行过程到最后政策生命结束,往往要经过一个很长的时间段。在这个复杂的、充满不确定性的过程中,政策的执行情况要受到诸多因素的影响,如程序设计、信息不充分、有限理性、利害选择、执行者价值取向、执行者业务素质、执行者偏好、意外事件等,都可能会影响政策的执行。为了保证执行过程中能体现政策精神,保证政策引导方向能符合事业实践发展规律,就需要在政策实施过程中实施监测。“作为用来提供公共政策的原因和结果信息的一种分析程序,或者说是测量和记录政策动作信息一类分析方法,其目的在于是说明和解释政策执行情况以及评估其执行效果,以保证政策的有效执行,促进既定政策目标的实现。”毯)监测是要测量和一记录政策运作信息,说明和解释政策执行情况以及评价其执行效果,以保证政策的有效执行,促进既定政策目标的实现。

政策监测分为事前监测(事前评估)、事中监测〔政策执行中的监测)和事后监测(事后评估)

事前监测。是指在政策实施以前对政策投入实施后可能产生的结果进行阶段性和整体性的预估,是一种预测。预测的基础,是对政策动议、政策制订、政策文本完整准确把握的基础上,对照国内外已有类似政策的执行情况,对执行中可能产生的结果进行详举、归类和评判,对可能出现的各种结果准备出相应的预案。《图书馆法》作为规范图书馆事业发展的根本性法律,其在我国当代图书馆事业政策史上的影响将是其他事业政策所不能比拟的,虽然在制定该法的过程中已经尽力对可能存在的问题进行了充分评估,但我们在制定《图书馆法》的过程中对它赋予了太多的期望,高波教授认为:“这部法律首先要达到监督的目的。法律不能仅对公共图书馆的违约行为进行处罚,政府没有承担起自己在图书馆发展中应承担的责任,同样也要予以处罚。其次,这部法律还要解决好当前图书馆发展中迫切需要解决的问题,比如经费问题。第三,对图书馆的布局问题也要做出相关规定,如何才能保证图书馆合理分布,满足读者就近借阅的需求。; "}}T}高的立法期望需要对应于实践的可能性,但实践本身的运动性、变化性、模糊性、非理性特征,使《图书馆法》不可能完全与实践契合,它们之间所存在的偏差或大或小都会产生双向的影响—法律不符合实践或实践远离法律,它们之间要完成磨合需要一个较复杂的过程。要争取达到较好的磨合结果,就需要做好事前监测,充分预估到政策投入实施应用后所可能出现的各种问题。’

事中监测。是在政策执行过程中的同步监测,在政策的实际运行中通过比照政策设计和运行效果,实时发现问题,及时进行纠偏并提出相应的调整方案。对政策的执行而言,文件式的“政策”禾一}实践的良性互动是最好的目标,而当二者发生错位时,则需要及时发现产生错位的原因,并及时进行政策的调整。

事中监测是我国《图书馆法》在实施过程中的主要任务之一。在我国图书馆界以往所制定颁布各类图书馆政策过程中,往往是热情制订/积极宣传/择便()执行/执行手段单一/缺少监测/过程控制乏力/反馈渠道不畅/缺少后期评估/缺少政策自我完善的完整循环,整个政策呈现为一种不完整的开环结构。疏于对政策执行过程进行监测的结果,是无法对政策执行过程的得失进行客观充分的总结,也无法对政策的进一步改进提供完整的资料。

更重要的,是在相应的政策周期内难以对政策条文进行快捷的调整。《图书馆法》规定的原则不但影响到图书馆事业的宏观发展;而且其中对图书馆事业性质、原则的规定也影响到图书馆学界和社会对图书馆的认识,影响到图书馆学的理论基础,因此对该法执行的监测,就有必要在更高的层面上强调法律执行过程中的监测。法律属于广义的政策,因此政策监测的方法也适用于图书馆法执行过程中的监测,以社会系统核算、社会实验、社会审计·、综合实例研究、管理信息系统禾I绩效监测系统等类型②等监测技术,在控制类型上可以进行定量、定性或二者相结合,为《图书馆法》的执行提供客观的过程记载。

事后监测,也即政策效果评价,一般指一个政策过程结束之后的总结,总结政策预期、政策目标的实现情况和与现实的差距,评价政策的制定、执行情况,发现存在的问题,总结政策制定和执行过程中的成功之处,为以后的政策制定提供参考依据。评价的内容主要包括政策目标完成程度、非预期影响、政策执行成本、成本—收益比等内容,在评价过程中,为了使评价工作既全面准确又简便易行,可以采用规范的正式评价和个别抽样的非正式评价相结合的方式;为了实现评价目标既客观公正又符合内部管理借鉴需要及结果表达的人性化,可以用内部评价和外部评价相结合的方式来进行;在评价标准的选择和设置上,则可以在评价过程中以政策效益、效率、公平性、充足性、回应性、适宜性等尺度标准展开。这些政策评价的方法和内容同样适用于《图书馆法》的监测研究口

综合评价我国图书馆事业各项政策过程中的监测情况,在实践上多表现为事前主观上积极,但缺少足够的调研和规划—事中监测缺失,_监测手段不科学—事后监测避重就轻、避劣就好、价值取向偏颇。当前图书馆事业界监测主体与政策主体重叠导致部分监测失效,外在表现为各级管理主体制定的事业管理政策的实施效果参差不齐。《图书馆法》的制定和实施是不是也会遇到同样的问题?在我们的现实司法环境、行政环境、图书馆事业发展状况下,这些问题肯定仍然会存在,并将一定程度上影响《图书馆法》的实施执行。